DECLARACIÓN DE LA DEHESA ANTE LA REFORMA DE LA PAC

Reclamación de pago público por la producción de beneficios públicos de la ganadería extensiva de la dehesa y sistemas silvopastorales similares

1. Motivación

Los abajo firmantes entre los que se encuentran ganaderos, propietarios de dehesas, investigadores, técnicos y organizaciones conservacionistas, entre otros, reclaman que el diseño de los objetivos de las políticas de la nueva Política Agraria Comunitaria (PAC) para el nuevo periodo 2014-2020 ha de desarrollar los fundamentos ambientales, económicos y de equidad que las motivan, por lo que los criterios técnicos de su aplicación han de ser subsidiarios de sus objetivos políticos ambientales, económicos y sociales. En consecuencia, se debe proponer una definición técnica adecuada de superficie agraria elegible para la compensación pública a las explotaciones agroganaderas extensivas basadas en el pastoreo de prados, pastizales y silvopastorales, atendiendo a los beneficios económicos, ambientales públicos y sociales que genera la ganadería extensiva.

Los sistemas silvopastorales están integrados por formaciones leñosas de árboles y matorrales, acompañados de sus estratos herbáceos bajo cubierta. En España la Ley de Montes (BOE, 2003¹) incorpora, junto a estas superficies forestales, a las de pastizales y prados naturales herbáceos, resultando que las tierras forestales españolas son un concepto único en el Mundo (concepto de “monte”). En este sentido, el gobierno de España ha de buscar el procedimiento adecuado para hacer llegar las ayudas del Pilar 1 a los millones de superficie pastada por la ganadería extensiva española, independientemente de la presencia o no del componente arbolado o arbustivo, considerando como elegible la gran diversidad de superficies de pastoreo que existen en España.

Esta declaración presenta una serie de reflexiones y unas recomendaciones finales que tienen como propósito reclamar a los responsables políticos regionales, nacionales y de la Comisión Europea (CE) que adopten las acciones oportunas para que, con fondos de la nueva PAC que se aplicará en el periodo 2014-2020, se compense a los propietarios de ganadería extensiva con pagos públicos directos del Pilar 1 teniendo en cuenta la superficie total de pastoreo de la explotación, con especial interés en aquellas explotaciones que afectan a la dehesa y otros sistemas silvopastorales extensivos similares de la Unión Europea.

2. Fundamentos

La Política Agrícola Común (PAC) nació como un instrumento de regulación de los mercados de un grupo de productos agrícolas y ganaderos de la fundacional Comunidad Económica Europea, con el doble propósito de asegurar un alto grado de abastecimiento interno de alimentos y la mejora de la renta de los agricultores y ganaderos. Ni las superficies forestales, ni la conservación de los recursos naturales renovables, ni la preservación de la biodiversidad silvestre amenazada o la mitigación de la pérdida de patrimonio cultural único fueron del interés inicial de la PAC. Durante décadas primó la productividad comercial de las explotaciones agrícolas, fomentando la intensificación productiva mediante un mayor consumo de inputs fitosanitarios y capital manufacturados, y la correspondiente búsqueda de las especializaciones agrícola y ganadera. Ahora la CE, ante la reforma de la PAC más allá de 2013, se propone vincular los pagos públicos de la PAC a la producción de bienes y servicios ambientales públicos ofrecidos gratuitamente a la sociedad por la actividad agraria, incluida la de las explotaciones ganaderas extensivas². Con este fin, las últimas propuestas de la CE, por fortuna aún provisionales, están conformando la regulación futura del desacoplamiento (desvinculación) gradual de la producción comercial privada de la mayoría de las pagos públicos recibidos por los agricultores y ganaderos, proponiendo regulaciones que vinculan la compensación a percibir con la cantidad de superficie elegible de la explotación acorde al concepto técnico y medición que de esta última hace la propia CE en su propuesta provisional. Para ello la CE está redactando definiciones y cuantificaciones precisas de superficie elegible de los países de la Unión Europea susceptibles de pago único del Pilar 1, que permiten diferenciar objetivamente la superficie utilizada para actividades agrícolas y ganaderas de aquellas otras que no tienen ni uso agrícola ni pastoreo. La CE establece normas y directrices destinadas a garantizar que las tierras agrarias elegibles para los pagos directos del Pilar 1 de la PAC mantienen unas gestiones agrícola y/o ganadera activas que son compatibles con otras políticas de la UE orientadas a mitigar el cambio climático, evitar las pérdidas irreversibles de geo-biodiversidad y de patrimonio cultural agrario, luchar contra el abandono de la actividad agraria y, especialmente, combatir el despoblamiento rural.

En otoño de 2011 se presentaron los primeros borradores de propuestas legislativas (2011/0280 y 2011/0282) que serán aprobadas en 2013 y regularán la PAC a partir de 2014. Gran parte de la ayuda será percibida en forma de Pago Básico por explotación, y éste derivará fundamentalmente de la superficie elegible declarada y admitida a fecha de 15 de mayo de 2014. Como superficie elegible de la explotación se propone en los actuales borradores la suma de tierras de labor, cultivos leñosos y praderas y/o pastizales permanentes. Si finalmente se adoptaran por la CE estos conceptos de superficies elegibles se estarían estableciendo criterios técnicos que ponen en riesgo de exclusión del citado Pago Básico a la superficie de la dehesa y de otros sistemas extensivos de pastoreo europeos con presencia de elementos leñosos, al negarle la condición de superficie elegible a los matorrales y pastos arbolados regularmente utilizados por el ganado. Ahora que la PAC pretende que los objetivos ambientales, de cohesión territorial, económicos y sociales cobren más protagonismo para el logro del objetivo del crecimiento verde³, los sistemas de pastoreo compatibles con la presencia de árboles y arbustos que mejor cumplen estos requisitos podrían ser los primeros en ser excluidos del Pago Básico. Ello supondría acelerar el proceso de degradación ambiental y demográfica de los sistemas agrarios declarados como de Alto Valor Natural⁴.

La propuesta de pago público acorde a las superficies elegibles está generando controversias y expectativas negativas en los propietarios de las explotaciones ganaderas con tierra por las potenciales pérdidas de compensaciones respecto a los montantes actualmente percibidos sobre la base del número de cabezas de ganado elegibles (Arias-Cañete, 2012⁵). En los países del ámbito climático Mediterráneo de la Unión Europea, pero también en países nórdicos, alpinos, atlánticos y del este europeo, existen amplias superficies ocupadas por árboles y matorrales que, por sus limitaciones naturales para la práctica agrícola en condiciones competitivas, vienen siendo habitualmente aprovechadas mediante el pastoreo del ganado (incluyendo en ocasiones especies de caza mayor). Una parte importante de dichas superficies se explotan como sistemas agroforestales⁶ de tipo silvopastoral, con usos ganaderos basados en la presencia de arbolado y formaciones arbustivas (definidas como superficies agroforestales en el Corine Land Cover; sistema oficial europeo de cartografía de usos y vegetaciones del territorio). Además del pasto herbáceo, el arbolado constituye un recurso forrajero de primera magnitud (bellota en la dehesa) y el follaje de las ramas podadas (y arbustos) resulta estratégico para la economía del ganadero o el gestor cinegético en periodos de escasez de pasto. De hecho, los árboles de la dehesa han sido históricamente retenidos porque su aportación forrajera compensa la pérdida de pasto que puede haber bajo la copa. Es de señalar, además, que en muchas superficies de sierras del ámbito de la dehesa ibérica el pastoreo del ganado y la gestión de la caza son hoy casi los dos únicos usos comerciales de los recursos naturales, lo que contribuye sin coste adicional a la reducción de la frecuencia y efectos catastróficos de los incendios forestales.

La dehesa ibérica es un buen ejemplo de la pervivencia de los últimos reductos europeos de producción agraria privada extensiva con mantenimiento de la cobertura arbórea abierta, de reconocidos efectos positivos en el mantenimiento y mejora de la oferta pública de bienes y servicios naturales y culturales públicos (Díaz et al., 1997; Pulido et al., 2003; Moreno y Pulido 2009⁷); aunque también la ganadería no está exenta de efectos indeseables en ausencia de una gestión adecuada del pastoreo⁸. En la ganadería extensiva de las dehesas confluyen numerosas prácticas culturales únicas, y se conjugan aprovechamientos económicos ganaderos, cinegéticos, agrícolas, forestales y de servicios, tanto privados como públicos. Entre estos últimos destacan los servicios recreativos, de conservación del paisaje cultural, la geo-biodiversidad amenazada, los servicios culturales únicos, la fijación neta de carbono, el aumento potencial de la cantidad de agua regulada del bosque abierto frente al bosque cerrado, entre otros beneficios ambientales públicos.

La evolución esperada del mercado sería la de continuar con la tendencia actual de abaratar los precios relativos de las producciones ganaderas industriales frente a las producciones ganaderas extensivas de la dehesa a causa de las conocidas dificultades de mejora en la productividad de los recursos biológicos naturales pastables. La ganancia de beneficios públicos que genera el mantenimiento de la extensividad del sistema ganadero extensivo de la dehesa no es gratis, si no que se produce a costa de la obtención de beneficios comerciales de la ganadería extensiva moderados y/o, con frecuencia, negativos.

La decadencia de la renta de explotación comercial que se obtiene del mercado de la ganadería extensiva viene siendo compensada por el gobierno mediante las ayudas ganaderas de la PAC. El cambio técnico que propone la CE para aplicar la nueva PAC con posterioridad a 2013, en su estrecha concepción técnica, podría dejar sin pago público a parte de la ganadería hasta ahora compensada que pasta en las dehesas y sistemas silvopastorales extensivos similares⁹. Se permitiría así que la miopía del mercado haga desaparecer a una parte de los efectivos de la ganadería extensiva, entre los que se encuentran numerosas razas autóctonas de la dehesa y bienes públicos de libre acceso de los que ahora disfrutan gratuitamente los ciudadanos europeos. El diseño propuesto de política ganadera en la nueva PAC podría calificarse de ambiguo en su aplicación técnica: por una parte, se fundamenta el pago público futuro a la ganadería extensiva en los bienes y servicios públicos económicos y sociales que ofrece, y, por otra, se dificulta la compensación a la ganadería extensiva que pasta en muchas dehesas y otros sistemas silvopastorales.

3. Declaración final

Se reclama al gobierno español que incluya a los pastizales con árboles y/o arbustos en el régimen de primas directas del Pilar 1 de la PAC en el periodo posterior a 2013, basando la elegibilidad de las superficies de la explotación ganadera extensiva en el uso pastoral del territorio y no en su estructura vegetal.

De forma concreta y para reflejar adecuadamente la admisibilidad del conjunto de pastos permanentes de nuestro ámbito geográfico, incluida la dehesa, se propone el siguiente cambio en el artículo 4(1h) del borrador 2011/0280:

Pastos permanentes son las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) y que no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más; pueden incluir especies leñosas, siempre que el pastoreo siga siendo la actividad predominante.

Al margen del pago básico del Pilar 1, se propone que se acuerde un pago público al propietario de la tierra basado en el lucro cesante incentivado, por los beneficios y/o daños públicos incrementados/disminuidos en las superficies de sistemas silvopastorales sometidas a periodos sin pastoreo para favorecer la regeneración natural de su arbolado, vegetación herbácea y suelo.

En Plasencia a 23 de mayo de 2012

Firmantes

Gerardo Moreno, Fernando Pulido y Juan de Dios Vargas – Universidad de Extremadura.

Pablo Campos Palacín – Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC (Madrid).

Rafael Caballero – ICA-CSIC, Madrid.

Celia López-Carrasco Fernández – SIA, Junta de Castilla la Mancha.

Pilar Fernández Rebollo – Universidad de Córdoba.

Reyes Alejano y Francisco J. Marín Pageo – Universidad de Huelva.

Julio Cepeda Simón, Esteban Gutiérrez Izard, Jesús Carlos Rodríguez Rodríguez – Ganaderos.

Juan Serna – Consultor Agroalimentación y Desarrollo Rural

Remedios Carrasco Sánchez – Coordinadora Técnica de la International Goat Association

Modesto Durán López – Ingeniero Agónomo

ADHESA (Asociación en Defensa de la Dehesa). Contacto Juan Carlos Higueras.

FEP (Federación de Asociaciones de Pastores y Ganadería Extensiva)

ASFOSA (Asociación de Propietarios Forestales de Salamanca). Contacto Pablo Martín Ortega.

FAFCYLE (Federación de Asociaciones Forestales de Castilla y León). Contacto Pablo Martín Ortega.

COSE (Confederación Agroforestal de Asoc. Propietarios Forestales Privados). Contacto Patricia Gómez Gerente.

GEDES (Federación de Razas Autóctonas Extensivas). Contacto Elena Diéguez.

FESERPAE (Federación de Razas Porcinas Autóctonas Extensivas de Europa). Contacto Elena Diéguez.

AECERIBER (Asociación Española de Criadores de Ganado Porcino Selecto Ibérico Puro y Tronco Ibérico). Contacto Elena Diéguez.

FEAGAS (Federación Española de Asociaciones de Ganado Selecto). Contacto José Luis Urquijo Narváez.

Asociación Ganaderos 2008. Contacto Antonio Gamonal y Enrique Vega.

Asociación Ganadera de Razas Autóctonas de Salamanca. Contacto Pablo Martín Ortega.

Asociación de Ganaderos Alto Agueda (Salamanca). Contacto Carlos Lanchas.

Asociación de Productores Agroganaderos de Monfragüe y su Entorno. Contacto Juan Manuel Durán.

Asociación de Ganaderos Trashumantes de Asturias (AGTA). Contacto Juan Antonio Valladares Álvarez.

Forum on Nature Conservation and Pastoralism. Contacto Guy Beaufoy.

SEO (Sociedad Española de Ornitología). Contacto Ana Carricondo.

ADENEX (Asociación para la Defensa de la Naturaleza y los Recursos de Extremadura). Contacto Jesús Valiente.

Fundación Félix Rodríguez de la Fuente. Contacto Odile Rodríguez de la Fuente (Directora General).

Fundación Global Nature. Contacto Eduardo de Miguel Beascoechea.

Foro Asturias Sostenible (FAS) – Contacto Juan Antonio Valladares Álvarez (Presidente).

Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE). Contacto Luis M. Jiménez Herrero.

CIMPO (Instituto de investigación de mercados y opinión). Contacto Fernando Conde Gutiérrez del Álamo.

1 Boletín Oficial del Estado (2003). Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. BOE, núm. 280, de 22-11-2003, pp. 41422-41442.

2 Declaraciones del Sr. Dacian Ciolos, Comisario de Agricultura en su visita a la dehesa extremeña en Mayo de 2011, donde señaló que buscarían ayudas directas al campo que tuvieran relación con los bienes y servicios ambientales públicos que ofrezcan las explotaciones agrícolas y ganaderas extensivas.

3 “El crecimiento verde es un medio de promover el crecimiento económico y el desarrollo asegurando que los activos naturales continúan proporcionando los recursos y servicios ambientales de los cuales depende el bienestar humano. Cataliza la inversión y la innovación que fortalecerán el crecimiento sustentable y la aparición de nuevas oportunidades económicas” (Mountford, H. (2011). OECD Green Growth Strategy & Resource Policy. ESDN Conference 2011. Szentendre, Hungary, 27-29 June 2011).

4 High Nature Value Farming in Europe. 2012. Edited by R. Oppermann, G. Beaufoy and G. Jones.

5 Entrevista en el diario ABC Arias Cañete, ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, domingo, 4 de mayo de 2012, páginas 19‐20.

6 Sistema Agroforestal es un tipo de uso del suelo definido por el CORINE (Coordination of Information of the Environment), de aplicación europea. El SIOSE (Sistema de Información de Ocupación del Suelo en España), de aplicación Nacional, define las dehesas como tales.

7 Díaz M.; Campos P. y Pulido F.J. (1997).The Spanish dehesas: a diversity in land-use and wildlife.En: D.J. Pain y W. Pienkowski (editores),Farming and Birds in Europe.Academic Press, Londres.

Pulido F.J.; Campos P. y Montero G. (2003) (editores). La gestión forestal de la dehesa. Instituto de Promoción del Corcho, la Madera y el Carbón (IPROCOR), Mérida.

Moreno G.; y Pulido F.J. 2009. The functioning, management, and persistente of dehesas. In: Agroforestry Systems in Europe. Current Status and Future prospects. Riguero-Rodriguez, A., Mosquera-Losada, M.R., McAdam, J. (eds.). Advances in Agroforestry Series, Springer Publishers. pp. 127-161.

8^ No es el momento de extenderse en los males de la ganadería, pero el más notable es el agotamiento de la regeneración natural del arbolado que provoca el ganado y las especies cinegéticas de caza mayor. Si bien hay que señalar que no está relacionado con el stock de animales que pastan las fincas, si no a la necesidad de mantener zonas excluidas del pastoreo permanente y/o temporal durante unos meses/años en las parcelas en regeneración de un supuesto plan forestal de cada finca de dehesa.

9^ Así que los beneficios públicos que generan estos ganados extensivos se producen a costa del lucro cesante de los propietarios del ganado